В пятницу, 27 октября, Госдума проголосует в первом чтении за проект госбюджета на предстоящие три года. РБК выделил главные вопросы к тому, где правительство собирается брать деньги и как собирается тратить
Что важнее — стабилизация или рост?
Расходы государства в следующие три года снижаются как в реальном выражении (с учетом инфляции), так и в процентах к ВВП, и темпы их сокращения превышают масштабы реального снижения доходов. Но бюджетная стабилизация, которой так дорожит Минфин, «не может быть самоцелью» в условиях, когда темпы роста российской экономики ограничены потолком в 1,5–2%, а благосостояние граждан не улучшается, констатирует в своем заключении Центр исследования экономической политики при экономическом факультете МГУ. В последнее время экономическая динамика улучшилась, но вклад политики государства «в эти процессы был явно не столь обозначен», а низкая инфляция и запаздывающее сокращение ключевой ставки ЦБ сдерживают деловую активность.
Российская экономика такова, что важнейшим источником развития для отраслей выступают именно траты бюджета, указывает Торгово-промышленная палата (ТПП). В предстоящем бюджете зарезервировано более 1 трлн руб., значительную часть которых планируется перераспределять на мероприятия в сфере обороны и безопасности, но лучше направлять их в реальные секторы экономики, а не только на текущие расходы, считает ТПП.
Впрочем, эксперты РАНХиГС и Института Гайдара не верят в столь резкое сокращение расходов в 2018–2020 годах. Оно выглядит «искусственным» и заведомо нереалистичным, поскольку не только «не позволяет обеспечить необходимого объема расходов для экономического развития, но и препятствует справедливому выполнению социальных обязательств (в условиях сохранения текущего законодательства в социальной сфере)», говорится в их заключении на проект бюджета. В прошлые годы эффективность бюджетной консолидации была довольно низкой, отмечают эксперты. Долгосрочный прогноз Минфина по сокращению расходов до 2035 года тоже выглядит «политически нереализуемым», создает риски отмены норм Бюджетного кодекса и может «окончательно подорвать доверие к бюджетным правилам как таковым».
Устоят ли сокращения для силовиков?
Снижение расходов затронет не только социальную сферу и направления, связанные с развитием человеческого капитала, — с этим столкнутся и военные с силовиками. Раздел «Национальная оборона», на который в этом году направят 3,3% ВВП, в 2020 году получит лишь 2,5% ВВП, а «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» — 1,9% ВВП в 2020 году против 2,1% в 2017-м.
Однако если смотреть на долю оборонных расходов в бюджете, она все равно выше показателей 2013 года, отмечают в МГУ. Кроме того, расходы на военных могут вырасти благодаря последующим поправкам в бюджет, добавляют авторы заключения. Такая ситуация уже сложилась в этом году, напоминают они: в октябре правительство увеличило ассигнования на оборону на 180 млрд руб., деньги пойдут на выплату кредитов оборонных предприятий (поправки в бюджет 2017 года приняты во втором чтении). Расходы на оборону, как и на безопасность, относятся к непроизводительным (то есть не способствуют экономическому росту), напоминает РЭУ имени Плеханова, но эти два направления по-прежнему входят в число ключевых приоритетов бюджета, что является его «негативной особенностью».
Риски для расходной части бюджета в предстоящие годы связаны с давлением со стороны военных и правоохранителей в отношении их жалованья. Денежное довольствие военнослужащих и силовиков не индексировалось пять лет, и правительство в 2018 году возвращается к индексации, но скромной — по 4% в год. Минобороны уже предлагало Минфину два варианта повышения довольствия военнослужащих, сообщал в октябре комитет Госдумы по обороне, но Минфин пока сумел отказать. Дополнительные деньги нужны и Росгвардии на повышение денежного довольствия сотрудников, сказал 25 октября директор Росгвардии Виктор Золотов.
Будут ли власти экономить на инфраструктуре?
Проект бюджета предусматривает сокращение расходов на инфраструктуру (водное хозяйство, дорожные фонды, транспорт, связь и информатика) с 1,1% ВВП в 2016–2017 годах до 0,8% в 2020-м.
Резкое снижение расходов на транспорт и заморозка номинальных трат на дороги затруднят реализацию инфраструктурных проектов и развитие транспортной отрасли, предсказывают в РАНХиГС, и это не совпадает с планами Минтранса ускорить строительство и реконструкцию федеральных дорог.
«Также вызывает вопросы существенное снижение расходов на инфраструктуру в 2019 году до 30% по отдельным направлениям год к году. Это может приводить к необходимости корректировки или срыву достижения зафиксированных значений целевых показателей в рамках системы стратегических и программных документов в сфере развития дорожного хозяйства России», — подчеркивают экономисты РАНХиГС и Института Гайдара.
Министр экономического развития Максим Орешкин, впрочем, неоднократно заявлял, что инвестировать в инфраструктуру вместо государства может частный бизнес. Для этого ведомство разработало программу по инфраструктурной ипотеке, ее механизм описывал президент Владимир Путин: «Объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователь объекта этот кредит постепенно гасит». Скептически к инфраструктурной ипотеке отнеслась Счетная палата.
Что делать с пенсиями?
Положение российских пенсионеров ухудшится. Хотя страховые пенсии проиндексируют с 1 января 2018 года на 3,7%, а 1 февраля 2019 и 2020 годов — на 4%, в реальном выражении за три года пенсии сократятся на 1,6%, оценивает Счетная палата. Даже в 2020 году реальная пенсия будет на 5,7% ниже, чем в докризисном 2013 году, подсчитали РАНХиГС и Институт Гайдара.
Разрыв между работающими гражданами и пенсионерами будет нарастать. Зарплатный фонд будет расти быстрее, чем пенсии: в результате размер страховой пенсии сократится относительно средней зарплаты по экономике с 34,6% в 2016 году до 30,4% в 2020-м. Государство в последние годы «утратило механизмы повышения реального размера страхового пенсионного обеспечения граждан», констатирует Счетная палата. Это грозит ростом неравенства и социальной напряженности, предупреждает ВШЭ.
Прежняя пенсионная модель больше не работает, а новой не видно, пишет в своем заключении на проект бюджета Центр исследования экономической политики при экономическом факультете МГУ. Это создает «мощный источник неопределенности» как с точки зрения устойчивости бюджета, так и с точки зрения граждан. Проект бюджета предполагает, что к 2020 году накопительная часть пенсии будет заморожена уже семь лет — эти взносы вновь пойдут на текущие выплаты пенсионерам. Трансферт Пенсионному фонду из федерального бюджета благодаря этому сокращается, но экономика лишается источника длинных денег. Хотя общий трансферт Пенсионному фонду уменьшится на 302 млрд руб. к 2020 году по сравнению с оценкой за 2017 год, на это все равно уйдет одна пятая всех расходов федерального бюджета — 3,43 трлн руб. в 2020 году.
Необходима пенсионная реформа, пишут эксперты ВШЭ. Но даже в бюджетном прогнозе Минфина до 2035 года ее контуры никак не обозначены. В документе цитируется международный опыт реакции на старение населения, в том числе увеличение пенсионного возраста, ужесточение условий для выхода на пенсию и повышение стимулов для работы в пенсионном возрасте, «но не указано, в каких пропорциях эти меры предполагается использовать в Российской Федерации», замечают экономисты МГУ.
Растет ли нагрузка на бизнес?
Государство провозгласило принцип фискальной нейтральности, означающий неповышение нагрузки на добросовестный бизнес. Однако он не соблюдается, видят по проекту бюджета бизнес-объединения. Фискальная нагрузка увеличивается, пишет «Деловая Россия» в своем заключении на бюджет, особенно ощущается давление из-за неналоговых платежей, которые правительство так до сих пор и не кодифицировало.
Многие меры по увеличению нагрузки с бизнесом не обсуждались или не поддерживаются им, обращает внимание РСПП, власти не учитывают риски снижения прибыльности компаний, которое в конечном итоге сократит поступления от налога на прибыль в федеральный и региональные бюджеты. Среди таких мер, заложенных в бюджете начиная с 2018 года, — индексация ставок утилизационного сбора на колесный и самоходный транспорт на 15% (плюс 23,9 млрд руб. к нагрузке на бизнес в 2018 году) и введение аналогичного сбора на средства производства тяжелого машиностроения (по ставке 7% от таможенной стоимости, плюс 28,5 млрд руб. нагрузки), а также введение ставки ввозных таможенных пошлин на продукцию инвестиционного машиностроения (плюс 10 млрд руб.). Все это уменьшает желание инвесторов участвовать в новых проектах в России, считают в РСПП.
Принципу фискальной нейтральности также противоречат увеличение ставок акцизов на бензин и дизельное топливо, повышение ставок платы за использование лесов, дополнительное повышение в 2018 году платы за использование водных объектов, перечисляет ТПП. Часть этих мер — например, увеличение акцизов на бензин и повышение платы за радиочастотный спектр — могут стать проинфляционными факторами, предупреждают деловые объединения.