Бюджетная политика неэффективна: государство копит сверхдоходы от нефти, но занимает деньги из-за дефицита, отметили в ЦМАКП. Это неизбежные издержки для страховки на будущее, возражают другие эксперты
В бюджетной политике России на предстоящие три года есть «значительный элемент неэффективности», пишет Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) в своем заключении (.pdf) на проект федерального бюджета. Государство возвращается к накоплению резервов, не успев ликвидировать дефицит, — получается, что бюджет финансирует его с помощью заимствований, без которых можно было обойтись, и теряет деньги на обслуживании долга, полагают эксперты.
От проблемы не уйти
Эксперты ЦМАКП замечают, что объем чистых заимствований, заложенных в проекте бюджета на 2018 год (788 млрд руб.), практически совпадает с ожидаемой суммой пополнения Фонда национального благосостояния (717 млрд руб.). Фактически Россия занимает на рынке и переводит эти средства на валютные счета в ЦБ, интерпретируют авторы заключения. Поскольку госбумаги сейчас размещаются под 7–8% годовых (доходность десятилетних ОФЗ составляет 7,5%), а средства ФНБ хранятся на валютных счетах в Банке России и приносят бюджету скромную доходность (менее 1,5% в 2016 году, по данным Счетной палаты. — РБК), экономисты делают вывод о «значительном элементе неэффективности», по сути — о прямых потерях бюджета на процентных расходах.
«Таким образом, хотя декларируется, что в нефтегазовые фонды направляются избыточные нефтегазовые доходы, по сути, деньги привлекаются на рынке под 7–8% годовых и направляются на валютные счета в ЦБ», — приходят к выводу в ЦМАКП. Иными словами, «преждевременный возврат к накоплению фондов происходит со значительным дисконтом, связанным с потерями из-за процентных расходов».
Из логики авторов следует, что эффективнее было бы не привлекать 700–800 млрд руб. на долговом рынке, а увеличить на ту же сумму расходование ФНБ на финансирование бюджетных расходов. Но эксперты ЦМАКП не приводят расчетов, которые позволили бы сопоставить доходность двух альтернатив.
Выводы из заключения ЦМАКП «не обоснованы никакими расчетами, они бессодержательны», категоричен Минфин в ответе на запрос РБК. Новое бюджетное правило — это «ключевой механизм снижения зависимости внутренних экономических условий от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры», подчеркивают в ведомстве, и оно, наоборот, ведет к повышению эффективности бюджетной политики. «Результатами применения переходных положений бюджетных правил в 2017 году уже стало снижение зависимости курсовой динамики от цен на нефть и укрепление доверия инвесторов к проводимой политике», — отмечается в ответе Минфина.
От проблемы неоптимального использования разных источников покрытия бюджетного дефицита не уйти, говорит макроаналитик Райффайзенбанка Станислав Мурашов. Издержки страховки от экономических шоков проще «размазать», чем понести их в какой-то конкретный момент, рассуждает он. Сейчас тратить деньги от сверхдоходов менее эффективно, потому что могут возникнуть другие шоки, а если не наполнить ФНБ (который и обеспечивает устойчивость при этих шоках) сейчас, то сделать это не получится и в дальнейшем, рассуждает он.
В 2018 году ФНБ, который останется единственным суверенным фондом, будет расходоваться (1,1 трлн руб.), закрывая часть бюджетного дефицита, но при этом в фонд перечислят 716,6 млрд руб. новых нефтегазовых сверхдоходов, следует из проекта бюджета.
Имеет смысл только при девальвации
«Накопление резервов — одна из первоочередных задач текущей бюджетной трехлетки. На текущий момент у нас достаточно мало резервных ресурсов, и мы вынуждены жить в состоянии «если что, ресурсов хватит максимум на один год», — отмечает руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александра Суслина. Накопить деньги, по ее мнению, важнее, чем экономить на процентных расходах, считает она: их размер увеличивается из-за новых займов несущественно, это оправданно при создании «подушки безопасности».
Текущий подход может быть эффективен лишь в одном случае, полагают эксперты ЦМАКП: при высоком риске девальвации, которая значительно увеличит объем накопленных резервов в рублевом выражении. В прогнозе социально-экономического развития, который лежит в основе бюджета, ослабление рубля действительно предусматривается: если по итогам 2017 года доллар будет стоить в среднем 59,4 руб., то в 2020-м — 68 руб., а выигрыш ФНБ на курсовой разнице в 2018 году прогнозируется Минфином в 253 млрд руб.
Но это скорее не прогноз, а расчет под бюджетные задачи, подчеркивает Мурашов. В любом случае займы государства важны не только для покрытия дефицита — это инструмент для инвесторов, которые ищут, во что вложить свои средства, отмечает Суслина, а государственные облигации — один из самых востребованных инструментов.
Бюджет не только неэффективен с точки зрения политики накопления резервов, но и лишен стимулов для экономического роста, считают в ЦМАКП. Конструкция бюджетных правил в совокупности с высоким приоритетом социальных и оборонных расходов ограничивает возможности бюджетного и налогового стимулирования, указывают экономисты. Политика правительства закрывает возможности и для наращивания долгового финансирования расходов, отмечает ЦМАКП, хотя уровень госдолга это позволяет. Эксперты приводят данные ЦБ, согласно которым уровень госдолга не несет рисков кризиса и считается безопасным, если не превысит 25–27% к 2020 году. В федеральном бюджете размер госдолга через три года прогнозируется на уровне 16% ВВП.
Политический риск
Бюджетное правило при анализе проекта бюджета оценивают и эксперты РАНХиГС и Института Гайдара. В своем мониторинге они пишут, что оно «не обладает необходимой устойчивостью»: при накоплении средств в ФНБ хотя бы на уровне 10–15% ВВП (сейчас около 4,6% ВВП. — РБК) «начнется сильное политическое давление в сторону пересмотра базовой цены [нефти, выше которой доходы отчисляются в резервы]». Политика жесткой экономии может позитивно повлиять на бюджетную устойчивость, но есть вероятность, что параметры бюджета скорректируют «для решения задач, которые будут поставлены руководством страны в рамках нового политического цикла», как, например, было с майскими указами в 2012 году. Таким образом, реальный уровень расходов уже с 2018 года может оказаться значительно выше запланированного, подчеркивают экономисты РАНХиГС.